Nota 13 Crisis del parlamentarismo

El parlamento español se organiza, como es conocido, de forma bicameral, con una cámara «alta» (el Senado) y una cámara «baja» (el Congreso de los Diputados). Sus orígenes se remontan a las Cortes de Cádiz y el primer constitucionalismo moderno. A lo largo de la Historia seguiría los avatares políticos de la Nación, experimentando una serie de reconfiguraciones institucionales acorde a la sucesión de periodos históricos: (1810-1814) las Cortes de Cádiz (1820-1823); el Trienio Liberal (1833-1868); las regencias y el reinado de Isabel II; (1868-1874); el Sexenio Revolucionario; (1874-1923) la Restauración; (1923-1931) dictadura de Prio de Rivera; (1931-1939) II República; (1939-1977) Franquismo; (1978-hoy) la España democrática.
En la actualidad se instituye, como hemos visto, por efecto del periodo constituyente que fue la Transición a la democracia.

Desde los últimos años del Franquismo y la Transición se forjó un amplio consenso social que asumía que la Dictadura no formaría parte del futuro de España. A partir de ahí las diferencias políticas cubrían un amplio abanico de opciones y diseños institucionales cuya «correlación de debilidades» (Vázquez Montalbán) condujo, como indicamos, a un régimen que pudo ser de la satisfacción de una amplia mayoría tanto por no ser de la satisfacción de nadie como por marcar una cesura histórica que dejaba atrás el régimen dictatorial y avanzaba hacia una homologación con los regímenes políticos del entorno, así como hacia una mayor integración europea.

En este marco general, el parlamentarismo estaba llamado a incrementar su importancia en la vida política del país al punto de convertirse en el pilar central del régimen democrático. Con todo, el resultado final del 78 también dejó como resultado sobre el diseño institucional del régimen toda una serie de rasgos que con el paso del tiempo se han demostrado aspectos cuestionables: un ejecutivo fuerte, que si bien no alcanza un semipresidencialismo, dista mucho de un parlamentarismo robusto; un poder judicial que, como se ha visto en la reciente designación de la Fiscal General del Estado, se presta a la sospecha de instrumentalización política, etc. Seguidamente nos dentendremos sobre dos aspectos clave que atañen a sendas cámaras de representantes, integrantes del parlamento español o Cortes Generales: la crisis de representación y la federalización.

La crisis de representación: el Congreso y el pluralismo de partidos

Desde el punto de vista institucional, el Congreso de los Diputados se compone en la actualidad de los siguientes órganos: Mesa u órgano rector y de representación colegiada de la Cámara bajo una presidencia, Junta de Portavoces u órgano a través del cual los grupos parlamentarios organizan el trabajo de la cámara, Diputación Permanente u órgano que hace las veces de cámara cuando ésta no está reunida entre periodos de sesiones y otras circunstancias particulares; Comisiones u órganos en los que se desarrolla el trabajo parlamentario pudiendo ser permanentes, legislativas o no, y mixtas cuando incorporan al Senado; Subcomisiones y ponencias u órganos de estudio y propuesta que se constituyen en el seno de las comisiones; y, en fin, Secretaría General u órgano que incluye los servicios administrativos y técnicos del Congreso, carente de carácter partidista.

En términos políticos, el Congreso de los Diputados se organiza de acuerdo a las reglas del pluralismo de partidos propia de la democracia liberal. En el decurso de las cuatro primeras décadas de funcionamiento del régimen del 78 se configuró en él un sistema de partidos caracterizado por un bipartidismo articulado por la alternancia del PSOE y el PP en el eje izquierda-derecha, posible gracias a los apoyos de las fuerzas nacionalistas. En las elecciones de 2015, por efecto del momento impugnatorio del 15M (véase la gráfica) se liquida este sistema bipartidista nacido en el 78 y emergen nuevos partidos políticos como Podemos, Cs y Vox que trastocan, temporalmente al menos, el panorama partidista.

El 15M arranca al grito de una impugnación de la representación parlamentaria existente en el momento («no somos mercancías en manos de políticos y banqueros», «no nos representan», etc.) y la reivindicación de una «democracia real ya», en inequívoco cuestionamiento de la representación del régimen del 78, cuando no de la propia representación política en sí misma. Sea como fuere, lo cierto es que el parlamentarismo entró en una nueva fase, marcada por una mayor fragmentación del sistema de partidos que ha tenido efectos muy directos sobre el funcionamiento de las Cortes Generales.

Más allá de las evidentes alteraciones en las composiciones de los órganos de las cámaras, deudora del imperativo de traducir en escaños y mayorías los resultados electorales, la fragmentación del sistema de partidos ha comportado una crisis institucional sin precedentes, como lo demuestra el proceloso periodos político del último lustro: investiduras fallidas, mociones de censura, conformación del primer ejecutivo de coalición, etc. A día de hoy, el bipartidismo del 78, aunque con cierto repunte en la última convocatoria electoral, sigue sin superar la barrera simbólica del 50%. Sin embargo, lejos de plantearse modificaciones de envergadura para atender a los cambios que se están operando, a comenzar por la propia ley electoral, lo cierto es que la actividad parlamentaria –muy en especial la de la Comisión de Constitucional– no ha sido capaz de emprender un debate político sobre la manera en que se podría fortalecer la representación parlamentaria.

En este sentido, resulta particularmente significativo que las últimas convocatorias electorales se hayan visto marcadas por el retorno del espectro de la desafección política y el cuestionamiento de la representatividad de las fuerzas políticas. El Pacto del Abrazo, que sella el primer gobierno de coalición en la historia de la democracia más llegó por la amenaza de unas terceras elecciones consecutivas que no por plasmar una voluntad de reconfiguración institucional del régimen del 78. En los próximos años se verá si el repunte de las últimas elecciones se confirma como una tendencia a la recuperación o si por el contrario se vuelve a consolidar un escenario de pluripartidismo. De igual modo, habrá que ver, en este segundo escenario, si las fuerzas políticas optan por introducir reformas institucionales o si por el contrario persistirán en el actual diseño institucional.

Esperando la federalización: la transición inacabada del Senado

El Senado es la cámara alta del parlamento. En el esquema general de la Transición española, el Senado fue una institución problemática tanto por lo que hacía a su origen como cámara de las Cortes franquistas cuanto por su encaje venidero en el régimen por instaurar. En este sentido, el Senado de 1978 se configuró como una cámara de naturaleza híbrida a la espera (más o menos implícita) de un mejor encaje: por un lado, como cámara de segunda lectura, a la manera de muchas otras cámaras altas en el mundo; por otro, como cámara territorial a la manera de los sistemas políticos no unitarios (federaciones, confederaciones, etc.).

En paralelo a la crisis de representación con la que el 15M puso en cuestión el bipartidismo, el Estado autonómico entró también en crisis en tanto que modelo de acomodación de minorías nacionales, teniendo Catalunya como epicentro y afectando a la articulación territorial del Estado de forma directa. Al no ser el Senado una auténtica cámara de representación territorial, a la manera de los Estados federales, sino más bien un híbrido del Estado provincial heredado del constitucionalismo histórico y el Estado autonómico instaurado a partir del 78, lo cierto es que no ha podido operar como una insttución capaz de articular al tiempo, medidas de corte territorial combinadas con las políticas de reconocimiento que harían posible la acomodación de las tensiones interterritoriales.

Sucedió así que a la crisis institucional provocada por los recortes del Estatut en 2010, siguió la crisis de institucionalidad por la que una parte creciente de la ciudadanía en Catalunya «desconectó» del Estado autonómico, dándolo por irreformable y optando por la estrategia (fallida) de la ruptura unilateral. Así las cosas, a pesar de los desarrollos recientes en la materia de resolución de la crisis constitucional provocada por el Procés y algunos gestos del PSOE, como la propuesta de trasladar el Senado a Barcelona, no parece que el encaje del Senado se encuentre en las mejores condiciones para ser repensado y propuesto como instrumento de acomodación territorial. Sin duda, la polarización creciente entre propuestas recentralizadoras y resimetrizadoras emergentes que han tensionado al ala derecha del bipartidismo (Cs, VOx) y la incapacidad de avanzar en un sentido federalizante desde la izquierda, complican en extremo una reforma pendiente desde hace décasdas. Paradójicamente, el horizonte hoy más lejano de la federalización sigue siendo el que mejor se ajusta a la realización del impulso descentralizador que se confirió en su día al a Constitución de 1978.