Nota 8, la crisis del Estado autonómico

La Transición española culmina y da inicio a la instauración del régimen del 78 con la aprobación de la Constitución. Esta, sin embargo, deja pendiente algunas cuestiones. Entre ellas, la organización erritorial del Estado ha sido la más problemática, toda vez que debido a los equilibrios políticos que se hubieron de forjar para alumbrar la Constitución no fue posible aprobar un modelo territorial acabado.

A la hora de estudiar el Estado autonómico hemos de discernir entre dos conjuntos de cuestiones, ambas relacionadas con la construcción del Estado nacional. Por un lado está la construcción estatal (state-building) y por otra la construcción nacional (nation-building). Por lo que hace a la cuestión estatal, la formación del Estado moderno en España dispone de una compleja y prolongada historia anterior a la nación moderna. Como no podía ser de otro modo, el sustrato premoderno en la organización del Estado ha pesado siempre en su propia articulación contemporánea, al igual que ha sucedido con su organización moderna.

De hecho, en la actualidad el Estado tiene una estructura en la que, desde el punto de vista territorial, se superponen dos Estados en uno: por un lado, la herencia del Estado liberal decimonónico de las provincias, fijado de manera prácticamente definitiva por Javier de Burgos en 1833; por otro, el Estado autonómico, nacido en la Transición para dar reconocimiento y cuerpo político a las experiencias precedentes de regionalización en un nuevo modelo de Estado unitario descentralizado.

En este sentido, si la tendencia prácticamente unánime de las últimas décadas fue considerar favorablemente la descentralización como una estrategia útil a la modernización del Estado, no es menos cierto que en la última década, con la aparición de Ciudadanos y UPyD o más recientemente con Vox, han aflorado en la sociedad española fuerzas de sentido contrario, partidarias de la recentralización y resimetrización del Estado. De igual modo, el ascenso del secesionismo en Catalunya ha demostrado el correlato de esta tendencia desde la intensificación del contencioso territorial.

Nada hay de sorprendente en la situación actual, toda vez que si se estudia la historia de la formación del Estado nacional se observa claramente una doble tendencia: hacia una centralización del poder político de referente francés y hacia una descentralización del mismo de referente germánico. No es casual que en el background sobre el que se ha erigido el Estado moderno se encuentren dos modelos contrapuestos: el modelo polisinodial de los Austrias y el modelo centralizador de los Borbones.

España: un Estado unitario descentralizado

¿Cómo podemos caracterizar entonces el Estado en España? De acuerdo al model propuesto en la Constitución es un Estado unitario descentralizado. Unitario en tanto que solo hay un único soberano: la Nación española. Como se indica en la primera parte del enunciado del artículo 2 de la Constitución:

» La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. «

No obstante, a la vez que el Estado se define desde la unidad de la Nación española, se reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones, esto es, se opta por una doble solución en el diseño del régimen: por un lado, afirma que existen entidades de carácter subestatal (nacionalidades y regiones) con derecho a disfrutar de un margen de autonomía en su propio gobierno; por el otro, se distingue entre estas entidades definiendo unas como nacionalidades y otras como regiones. No es casual y claramente determina una asimetría constitucional desde el primer momento entre unos territorios y otros.

En el marco constitucional esto queda perfectamente recogido en el Título VIII de la Constitución y en la institucionalización del régimen fue desplegado en base a los artículos 151 o de la vía rápida al autogobierno y 143 o de la vía por defecto para el conjunto de los territorios. Con esta distinción se aspiraba a encontrar un encaje para las fuerzas políticas que, en los años de la Transición, propugnaban un amplio abanico de opciones, que iban desde la descentralización hasta la secesión.

La cuestión nacional y la titularidad de la soberanía

Al definirse como un Estado unitario, la Constitución española no da lugar a dudas: solo hay una soberanía, la española. Es importante no confundir lo que se indica y define al régimen con el discurso público de los actores políticos, toda vez que entre estos ha habido en tiempos recientes una fuerte tendencia a justificar las propias posiciones sobre ideologemas como la múltiple soberanía o creencia en la supuesta existencia de más de una soberanía.

La soberanía, desde Jean Bodin y su obra Los seis libros de la república, no dan lugar a malinterprentaciones: el soberano es aquel que dispone de decidir sobre aquello que se decide y lo que no. Se funda para ello en una fuerza de ley que es inherente a la capacidad estatal, esto es, a la facultad del Estado para asegurar el monopolio de la violencia física legítima dentro de un territorio determinado. Dado que no existe en España poder alguno con esa capacidad estatal que no sea el propio Estado (y desde la derrota de ETA no existe siquiera algún actor político que asuma ese desafío), no hay en vigor sobre el territorio otra soberanía que la que define la Constitución.

Obviamente esto no niega la existencia de actores políticos con aspiraciones soberanistas (id est, el independentismo), pero no actores capaces del ejercicio de un poder soberano. Como se ha demostrado en el conflicto catalán de los últimos años, el Estado dispone sobradamente en España de la fuerza de ley suficiente como para hacer prevalecer su propio marco Constitucional. No es una cuestión de apoyos sociales mayoritarios en un territorio sino de capacidad de hacer efectiva las decisiones sobre un territorio.

Los límites del Estado unitario descentralizado

Este hecho es tanto o más importante por cuanto que, de un tiempo a esta parte, el Estado autonómico ha sido puesto en cuestión: a un lado, la exigencia de mayor autogobierno ha desplazado el catalanismo hacia la opción independentista; al otro, han aflorado fuerzas reactivas, primero en Catalunya (Ciudadanos) y luego en el conjunto de España (UPyD, Vox), partidarias en distinto grado de opciones de resimetrización y recentralización que van desde la liquidación fáctica de las provincias (Ciudadanos) a la liquidación explícita de las comunidades autónomas (Vox).

Así las cosas, el régimen del 78 se encuentra hoy en una crisis de difícil solución. Los consensos territoriales del 78 se han roto. Pero no parece tampoco que nadie esté en condiciones de oponer consensos alternativos. El fracaso de la unilateralidad no resuelve tampoco un consenso a favor de la recentralización y la resimetrización mayor que el logrado por en el modelo autonómico a favor de la descentralización. Esto plantea dos conjuntos de soluciones posibles: o bien la pervivencia de la insatisfacción de los extremos secesionista y centralista y el debilitamiento de la centralidad del modelo autonómico; o bien el horizonte de la producción de nuevos consensos, en los que queda por ver si el modelo autonómico dispone aún de capacidad para regenerar adhesión.

Esto último no solo depende, como es evidente, de las cuestiones propias del funcionamiento del régimen autonómico (competencias, fiscalidad, etc), sino de resolver un problema anterior: la cuestión nacional. En su artículo «Transition to Democracy: towards a dynamic model», Dankwart A. Rustow advertía que el éxito de un cambio de régimen requería una «condición base» (background condition): la unidad nacional. Sin este requisito, difícilmente se puede operar un cambio de régimen, habida cuenta de que la democracia requiere legitimarse en un «pueblo» (demos) y si este mismo es objeto de disputa, difícilmente se pueden articular amplios consensos sobre los diseños institucionales.

¿Plurinacionalidad?

En los últimos años también se ha abierto paso el debate sobre la plurinacionalidad. La lectura del texto del 78 en una clave actual permite formular preguntas hasta no hace tanto fuera de lugar: si existen las nacionalidades, ¿no es contradictorio con la afirmación de una sola nación? ¿qué se entiende por nación entonces? ¿y por nacionalidad? ¿es un concepto constitucionalmente formulable aquel de «nación de naciones» o, en un sentido formal, «nación de nacionalidades»? ¿son estas nacionalidades Estados en potencia? Y de serlo, ¿son Estados potencialmente independientes, potencialmente federales o ambas cosas?

Lo que parece fuera de toda duday por ambos lados, hoy por hoy, es que el consenso del 78 ya no está en activo. No parece tampoco que el modelo autonómico tenga rivales que dispongan de la capacidad e hacerse efectivos. Antes bien, parece que la correlación de debilidades entre todas las propuestas obligue a replantearse en otros términos el conflicto político si se aspira a forjar nuevos consensos constituyentes.