Nota 21 Más allá de los partidos

En los momentos previos a la transición democrática, la oposición organizada en torno a la que se conoció como la Platajunta atribuyó a los partidos políticos la centralidad en el futuro régimen democrático entonces todavía por alcanzar. La Constitución del 78 recogería así los rasgos característicos de un «Estado de partidos» (Parteienstaat). Para este la agencia política se articula en torno a la centralidad del partido político, protagonista destacado de los procesos políticos, responsable de canalizar la participación política, estructurar los procesos de toma de decisión, selección del personal político, etc.

Sin embargo, en los años setenta, al final de la dictadura, la centralidad del partido político no se correspondía con la correlación de fuerzas de oposición. Desde los primeros ciclos de luchas antifranquistas como la Huelga de Tranvías en Barcelona o la Huelgona en las cuencas mineras de Asturies, los movimientos sociales (obrero, vecinal, feminista, estudiantil, etc.) llevaban el protagonismo y el liderazgo. La desarticulación de ese protagonismo por parte de los partidos políticos (especialmente a la izquierda) sería uno de los supuestos no explíciticos sobre las que se fundaría el régimen del 78. Basta con ver la pobrezar de los recursos institucionales puestos al alcance de la ciudadanía para participar en las instituciones sin mediación de los partidos para darse cuenta de ello.

Un referendum meramente consultivo

A diferencia de otros países como Suiza, donde el régimen político articula una participación democrática calificable de «semidirecta», por encontrarse a medio camino entre las formas asamblearias de la democracia directa y la democracia puramente representativa, en el caso del sistema político español nos encontramos con unas limitaciones propias de la genealogía del propio régimen político que lo sitúan entre los modelos que menos opciones brindan a la ciudadanía de ejercer el poder sin mediaciones partidarias.

De acuerdo al artículo 92 de la constitución, el referendum es meramente consultivo, esto es, no vinculante y que solo puede plantearse sobre las decisiones políticas de especial trascendencia. El referéndum, de acuerdo a la Constitución del 78, debe ser convocado por el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno, previa autorización del Congreso de los Diputados (id est, con el consentimiento de los partidos políticos). No es de sorprender, por lo tanto, que en cuarenta años de régimen del 78 tan solo se hayan celebrado tres referendums para el conjunto del país: el referendum constitucional de 1978, el referendum sobre la OTAN de 1986 y el referendum sobre la «constitución» europea de 2005.

Referendum y territorios

A nivel interno el referendum también ha sido un instrumento de participación democrática institucionalizada empleado en la instauración y funcionamiento del régimen autonómico. En este sentido, la existencia de referendums territoriales tiene su propia genealogía en la política franquista de incorporación al contexto mundial de la descolonización (referendums sobre el estatuto de Guinea Ecuatorial en 1963 y 1968, contencioso del Sahara pendiente de resolución).

Pero será en la articulación territorial del Estado autonómico donde el referendum será el instrumento privilegiado para la instauración del régimen del 78. Desde la celebración del referendum sobre el Estatuto de Gernika en 1979, se han celebrado un total de siete referendums, básicamente para la validar los procesos por los que se creaban las instituciones autonómicas en las nacionalidades históricas vasca, gallega y catalana, además de Andalucía, o su reformar (casos de Catalunya en 2006 y Andalucía en 2007).

Como es conocido, la posibilidad de celebrar un referendum de autodeterminación ha sido el motor del conflicto territorial en los últimos años. Desde la sentencia sobre el Estatut de Catalunya de 2010, el desplazamiento del catalanismo hacia posiciones secesionistas, primero, y unilateralistas después, se saldó con la apertura de una ruptura constitucional en el pleno del Parlament del 6 y 7 de setiembre a la que siguió el referendum unilateral del 1 de Octubre y la consabida aplicación del artículo 155 suspendiendo el autogobierno de Catalunya.

Iniciativas legislativas populares

Al margen del referendum, existen otros recursos institucionales que hacen posible una participación institucionalizada de la ciudadanía a través de procesos de acción colectiva. La Iniciativa legislativa popular es una de ellas y se regula a nivel estatal y provincial. De acuerdo Constitución de 1978, la iniciativa popular (artículo 87.3 y siguientes y ley orgánica de 1984) se necesitan 500.000 firmas acreditadas. De esta manera la ciudadanía puede participar sin mediación directa de los representantes de los partidos. No obstante, el filtro del partido político sigue existiendo en tanto la Mesa del Congreso tercia en última instancia sobre el futuro de la iniciativa.

Como quiera que sea, en los últimos años, a medida en que la democratización ha ido avanzando e incrementando las demandas de participación política, la proliferación de iniciativas legislativas ha ido en aumento, favorecida asimismo por la incorporación de recursos electrónicos. En el Congreso de los diputados fueron presentadas desde 1977 142 iniciativas, de ellas 66 en el periodo 1977-2012 y 76 desde entonces a hoy. El aumento exponencial del empleo de este recurso es a un tiempo sintomático de las tensiones que atraviesan el régimen político, toda vez que si, por un lado, muestran un aumento de la participación por cauces institucionalizados, por otro, también ponen sus límites de manifiesto. De hecho, la mayoría de las ILPs no llegan a su fin: algunas no llegan a recoger el medio millón de firmas, otras son retiradas o caducadan. A menudo son pospuestas, por lo que aumentan sus posibilidades de no llegar a buen puerto.

Una reflexión aparte merece, para finalizar, la conexión entre la participación institucionalizada y la política contenciosa. Así, por ejemplo, no podríamos entender lo sucedido políticamente en la última década sin considerar la manera en que los movimientos sociales han entretejido sus estrategias con los recursos institucionales a su disposición. Piénsese en este sentido en la forma en que la iniciativa de la PAH originó liderazgos públicos como el de Ada Colau y desde ahí la formación de partidos instrumentales y confluencias de partidos como los que configuran, hoy por hoy, fuerzas políticas gobernantes a todos los niveles del régimen.